煤炭資源稅由從量定額改為從價(jià)定率計(jì)征,同時(shí)提高稅負(fù)水平,這將成為西部重要的財(cái)政收入

　　經(jīng)過三年多由點(diǎn)到面的漸進(jìn)試點(diǎn),資源稅改革將突破最難的一項(xiàng),即煤炭資源稅由從量定額改為從價(jià)定率計(jì)征,同時(shí)提高煤炭資源稅的稅負(fù)水平.

　　全面改革資源稅是"十二五"稅制改革的任務(wù)之一,全國人大、國務(wù)院和財(cái)稅部門均強(qiáng)調(diào)研究把煤炭等資源品目逐步納入從價(jià)定率計(jì)征范圍,并適當(dāng)提高稅負(fù)水平.財(cái)新記者從財(cái)稅部門了解到,資源稅改革由財(cái)政部主導(dǎo),國稅總局、國家發(fā)改委配合.繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革的方案、建議和相關(guān)報(bào)告已經(jīng)完成并上報(bào)國務(wù)院,"國務(wù)院會(huì)整體考慮對經(jīng)濟(jì)各方面的影響,擇機(jī)做出決策.我們就待執(zhí)行".

　　1994年起施行的《資源稅暫行條例》確立了資源稅的基本制度,其征收范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七大類,采取從量定額的征收辦法.資源稅的應(yīng)納稅額,按照應(yīng)納稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量和規(guī)定的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算.

　　從量計(jì)征雖征管便利,但無法反映資源價(jià)格的變動(dòng)情況,不能反映開采過程中的環(huán)境破壞成本,影響資源綜合利用率,造成稅負(fù)不均,計(jì)稅方式并不合理.2010年6月,國務(wù)院決定在新疆開始石油、天然氣改革試點(diǎn),油氣資源稅由從量定額改為從價(jià)定率計(jì)征,稅率為5%.同年12月,試點(diǎn)擴(kuò)大到12個(gè)西部省份.2011年11月,國務(wù)院修改后的《資源稅暫行條例》施行,重要內(nèi)容是增加從價(jià)定率的資源稅計(jì)征辦法,石油、天然氣資源稅按5%從價(jià)定率計(jì)征的范圍擴(kuò)展至全國.

　　2013年,從價(jià)定率計(jì)征的資源品目繼續(xù)擴(kuò)大.作為中央對湖北、湖南兩拾兩型社會(huì)"試驗(yàn)區(qū)的政策創(chuàng)新支持,經(jīng)國務(wù)院財(cái)稅部門同意,湖北省對磷礦石資源稅實(shí)行從價(jià)定率計(jì)征,稅率為10%;湖南省對鉛鋅礦石和石墨資源稅實(shí)行從價(jià)定率征收,稅率為5%.

　　山西煤炭稅改試點(diǎn)

　　今年7月,財(cái)政部部長樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話時(shí)再次強(qiáng)調(diào),將研究把煤炭等資源品目逐步納入從價(jià)計(jì)征范圍,并適當(dāng)提高稅負(fù)水平.財(cái)新記者獲悉,今年4月,山西省財(cái)政廳、地稅局、國稅局向財(cái)政部、國稅總局報(bào)

　　送了《關(guān)于再次請示先行試點(diǎn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征政策的請示》.早在2010年,山西省就申請過煤炭資源稅改革試點(diǎn).

　　此次山西省財(cái)稅部門提出了兩套資源稅改革方案,每套方案分別設(shè)計(jì)了兩種選擇,焦點(diǎn)在于是否取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金.該基金由國務(wù)院特批,于2007年設(shè)立,目的是建立煤炭開采綜合補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制,彌補(bǔ)煤炭開采給山西造成的歷史欠賬.

　　一位了解方案內(nèi)容的煤炭行業(yè)分析師對財(cái)新記者表示,方案一,如果不取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金,資源稅從價(jià)計(jì)征,稅率為2.2%;如果取消該基金,資源稅按7.4%的稅率從價(jià)計(jì)征.方案二,如果不取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金,資源稅按2.4%的稅率從價(jià)計(jì)征.如果取消該基金,資源稅按7.6%的稅率從價(jià)計(jì)征.最終根據(jù)省內(nèi)煤炭平均售價(jià)水平確定執(zhí)行方案.

　　山西汾渭能源煤炭分析師曾浩對財(cái)新記者說,這兩套方案在稅率上的差別很小,可以看出山西省政府比較慎重.目前煤企經(jīng)營不景氣,每噸差幾塊錢對企業(yè)影響很大."政府可能對稅收收入總額有預(yù)計(jì),因此設(shè)計(jì)了兩套方案".

　　目前,山西省境內(nèi)煤炭資源稅稅額主要按3.2元/噸征收,其中焦煤的資源稅稅額征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸8元.曾浩認(rèn)為,山西焦煤坑口價(jià)以每噸600元計(jì)算,按2.2%的稅率計(jì)征,每噸交資源稅13元,比從量計(jì)征的稅額高一些.實(shí)際上,這個(gè)稅率設(shè)計(jì)的比較低,處于煤炭企業(yè)可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi).煤炭品種不同,價(jià)格上差距極大,從量統(tǒng)一按每噸幾塊錢來征稅,稅負(fù)不公,資源開采利用的效率體現(xiàn)不出來.從價(jià)計(jì)征后,品質(zhì)高的煤售價(jià)高,資源稅相對較高,更加公平.

　　6月17日,山西省政府召開專題會(huì)議研究了方案,會(huì)上提出了在保留煤炭可持續(xù)發(fā)展基金基礎(chǔ)上,實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革的意見.保留的主要理由在于,煤炭可持續(xù)發(fā)展基金是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的政府性基金,基金設(shè)立以來,在解決因煤炭資源開采造成的7000億元-10000億元資源環(huán)境歷史欠賬方面成效顯著,與其他省違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金不同.

　　山西省地稅局稅政一處處長畢健對財(cái)新記者說,關(guān)于資源稅改革,目前山西在進(jìn)行調(diào)研,將統(tǒng)一按照財(cái)政部和國稅總局的部署展開.一位參與改革方案設(shè)計(jì)的財(cái)稅部門官員表示,資源稅改革的時(shí)機(jī)確實(shí)不好掌握,通貨膨脹時(shí)擔(dān)心加劇價(jià)格上漲,企業(yè)困難時(shí)又擔(dān)心增加困難.關(guān)鍵在于如何設(shè)計(jì)稅率保證稅負(fù)在合理范圍內(nèi).稅負(fù)設(shè)計(jì)的合理,在物價(jià)上漲時(shí)可能抑制上漲,在企業(yè)困難時(shí),地方政府胃口反而不會(huì)太高,會(huì)把稅率定的低一點(diǎn).煤炭資源稅改革要"正稅、清費(fèi)"一起搞,提高煤炭資源稅、清理收費(fèi),稅費(fèi)負(fù)擔(dān)整體上可能有所降低,企業(yè)可能也愿意.燃油稅費(fèi)改革就是采取了這樣的思路."這一改革意見和其他報(bào)告一道,我們匯報(bào)給了國務(wù)院作為決策參考".

　　"正稅"同時(shí)需"清費(fèi)"

　　一直以來,資源稅收入增幅遠(yuǎn)低于全國稅收收入增幅,所占比重從未超過1%.對于企業(yè)來說,資源稅的負(fù)擔(dān)相對較低,但行政性收費(fèi)、政府性基金和其他收費(fèi)負(fù)擔(dān)過重,各類規(guī)費(fèi)的總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于資源稅收入.規(guī)費(fèi)征收涉及的部門廣,絕大多數(shù)收入不受預(yù)算監(jiān)督,地方政府的支配自由度大,甚至很多規(guī)費(fèi)收入被中飽私囊.

　　以煤炭為例,今年3月中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的報(bào)告匯總發(fā)現(xiàn),中國涉煤的稅費(fèi)不少于109項(xiàng),除21個(gè)稅種外,還有不少于88項(xiàng)的各種規(guī)費(fèi).

　　這份題為《加快推進(jìn)我國煤炭稅費(fèi)制度綜合改革研究》的報(bào)告總結(jié),煤炭收費(fèi)比較常見的包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)及采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)及采礦權(quán)價(jià)款、煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金、鐵路建設(shè)基金、水利建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償基金、造林費(fèi)、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi)及各種協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)等.除了稅收以外,政府的收費(fèi)已占到了煤炭企業(yè)凈利潤的43%.

　　因此,資源稅改革的一個(gè)重要方面就是正稅清費(fèi).今年年初,湖北和湖南在對部分礦產(chǎn)資源進(jìn)行資源稅從價(jià)計(jì)征試點(diǎn)時(shí),也同步進(jìn)行了清費(fèi)的工作.湖南省停止征收涉及鉛鋅礦石、石墨的育林基金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金,暫停征收水土流失防治費(fèi)等.

　　但是,多數(shù)地方政府"正稅、清費(fèi)"的積極性并不高,因?yàn)檫@樣會(huì)導(dǎo)致資源規(guī)費(fèi)的隱性收入顯性化,需要接受來自外界的監(jiān)督.此外,地方資源稅收入上升,中央的轉(zhuǎn)移支付資金可能會(huì)相應(yīng)減少.地方政府愿意提高資源稅稅負(fù),但對清理收費(fèi)積極性并不高.

　　曾浩介紹,平均每噸煤要繳的稅費(fèi)大概150元左右,其中焦煤可能達(dá)200元-250元.他表示,"正稅、清費(fèi)"雖然提的較多,但實(shí)際操作困難,稅是國家范圍內(nèi)在收,基金是省一級在收,很多行政性收費(fèi)是基層政府在收.而且各個(gè)地方收費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)不一樣,動(dòng)起來,地方利益受損,阻力比較大.

　　上述報(bào)告建議,可通過以稅收收取的,應(yīng)全部以稅的名義收取,如資源環(huán)境類的各項(xiàng)收費(fèi);經(jīng)濟(jì)建設(shè)類的基金和收費(fèi)項(xiàng)目,應(yīng)取消或改為資本項(xiàng)目;已有財(cái)政撥款的行政管理類收費(fèi),應(yīng)全部取消;政府越位收取的屬于微觀經(jīng)濟(jì)范疇的收費(fèi)一律停止征收,比如屬于市場行為類的煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金和企業(yè)行為類的煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金;交通運(yùn)輸類的收費(fèi),除通過物價(jià)部門核準(zhǔn)的服務(wù)類收費(fèi)外,一律取消;社會(huì)功能類收費(fèi),可按全社會(huì)無差異規(guī)則處理.

　　上述中央財(cái)稅部門官員對財(cái)新記者表示,煤炭資源稅改革的目標(biāo)不是單純的組織財(cái)政收入,也要考慮如何讓煤炭行業(yè)健康發(fā)展,還要考慮和其他經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào).從去年下半年開始,山西省煤炭銷售受阻,煤企利潤大幅下滑.山西煤炭工業(yè)廳的數(shù)據(jù)顯示,今年上半年煤炭全行業(yè)利潤69.1億元,同比下降64.94%.上繳稅費(fèi)649.16億元,同比減少65.87億元,下降9.21%.

　　為了穩(wěn)定煤炭市場,7月底山西省政府發(fā)布《進(jìn)一步促進(jìn)全省煤炭經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長的措施》,要求近期"暫停提取兩項(xiàng)煤炭資金""減半收取煤炭交易服務(wù)費(fèi)",中期"做好清費(fèi)立稅工作",按照國家推行煤炭資源稅改革的要求,對涉煤稅費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面清理,依法合規(guī)的予以保留,亂收費(fèi)、亂攤派的一律取締.同時(shí),要積極研究資源稅地方留成部分的分配辦法.市場人士普遍認(rèn)為,山西此舉意在為煤炭資源稅改革鋪路.

　　可成西部重要財(cái)源

　　分稅制改革以來,政府財(cái)力總體向上集中,地方基層政府缺乏穩(wěn)定、可持續(xù)的主體稅種.隨著"營改增"全面鋪開,加快改革財(cái)稅體制,構(gòu)建地方稅體系,顯得尤為迫切.財(cái)稅學(xué)界普遍認(rèn)為,可以將房地產(chǎn)稅和資源稅培育成地方穩(wěn)定財(cái)源.

　　按現(xiàn)行體制,除海洋石油資源稅歸中央外,資源稅其余收入歸地方政府所有.資源稅收入占稅收總收入的比重一直較低,體量非常校財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所近期一份報(bào)告中,以2010年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),對原煤、原油、天然氣按照5%的稅率從價(jià)計(jì)征,測算資源稅收入變化情況發(fā)現(xiàn),這三項(xiàng)資源稅收入合計(jì)達(dá)到2066億元,為2010年全國地方一般預(yù)算收入的5.1%,整體上增收效應(yīng)顯著,具有一定的支撐作用.

　　由于東中西部地區(qū)資源分布并不均衡,資源稅稅負(fù)提高后,對于一些資源貧乏、依賴于進(jìn)口的省份則會(huì)負(fù)擔(dān)加重.部分資源大省的收入將因此增加,但是如何均衡地區(qū)間資源稅收入分配,需要進(jìn)一步的制度安排.此外,作為地方主體稅種后,地方政府會(huì)不會(huì)因?yàn)樽非蠖愂帐杖?違背資源稅保護(hù)資源的目的,過度開發(fā)資源,忽略環(huán)境治理和資源補(bǔ)償,也值得思考.

　　財(cái)科所報(bào)告建議,從長遠(yuǎn)來看,隨著資源稅的規(guī)模不斷擴(kuò)大,可考慮由省級統(tǒng)籌一部分,用以平衡各地區(qū)資源稟賦不同所帶來的收入差距.同時(shí),適度下放部分資源稅的管理權(quán)限,由中央根據(jù)資源狀況確定稅率適用范圍,由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源實(shí)際情況確定具體適用稅率.